法律在线中国的政府信息化及其面临的实践问题上

中国的政府信息化及其面临的实践问题上

与中国经济发展的程度相适应，中国政府近年来对国民经济信息化与政府信息化给予了特别的关注和重视。本文主要从政府推进信息化的举措和目前政府信息化面临的问题两个方面，简单回顾和总结中国政府信息化工作的发展历程与进一步发展的方向。

一。中国政府推进国民经济信息化与政府信息化的主要举措

虽然中国经济仍然处于比较初级的发展阶段，传统产业占据了国民经济的主导部分，但中国政府对全球性的信息化革命始终给予了高度的关注，并作出了一系列的部署，以推动国民经济信息化，实现从传统社会向信息社会的转变。同时，在政府信息化方面，也进行了大胆的改革，并初步提出了电子政务的主张。这些改革大致可以分为如下几个方面：

1. 大力发展信息产业，为国民经济信息化与政府信息化奠定物质基础

中国政府领导人很早就意识到了全球性的信息化革命，并作出重要的指示和部署，这些为中国信息产业的发展提供了政治保障。江泽民主席在有关讲话中多次强调，要加快发展中国的信息技术和网络技术，并在各个方面积极加以运用，要努力在全球信息网络化的发展中占据主导地位。《十五计划》明确提出，大力推进国民经济信息化和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措，要以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。与之相适应，在1998年的国务院机构改革中，中央决定组

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建信息产业部，这是推动信息化的一项重要举措。1999年12月，中央又决定成立国家信息化工作领导小组，由吴邦国副总理任组长。[1]

在中央政府的有力推动下，中国的信息产业和信息基础设施建设得到了飞速的发展。1999年，全国通信业务收入比1995年增长184.2.电话用户实现了跳跃式发展，迅速实现了从百万户、千万户扩展到亿户，2000年9月，全国固定电话与移动电话用户总数已突破2亿户。目前，固定电话的规模已位居世界第二位，移动电话的规模居世界第一位。全国电话普及率达到14.7，城市电话普及率为32.1，移动电话的普及率为4.7，通电话的行政村比重达到80.[2]

为了推动信息产业的发展，中国通信业也进行了深刻的变革，逐步实现了政企分开、邮电分营和电信重组，包括基础电信和增值电信业务在内的所有领域已基本破除垄断，市场竞争的格局初步形成。通过市场竞争，促使中国信息产业在短短的20年内发生了翻天覆地的变化。根据国家的计划，“十五”期间，信息产业的增长速度将超过20，市场规模要比2000年翻一番，产业增加值占国内生产总值的比重超过7，成为增强综合国力的战略性产业。到2005年，固定、移动电话网的规模容量居世界第一位，电话用户总数达到5亿户，全国电话普及率达到40， 基本实现行政村通电话。到2010年，市场总规模再翻一番，基础设施、科研生产、信息服务整体水平进入世界先进行列。[3]

2. 推动互联网基础设施与政府信息化的发展

信息产业的发展有力地推动了中国的互联网事业和信息化的进程，信息技术在社会生活中得到了越来越广泛的应用。根据中国互联网络信息中心2001年7月发布的统计资料，中国上网计算机数约1002万台，其中专线上网计算机数为163万台，拨号上网计算机数为839万台。我国上网用户人数约2650万人，其中专线上网的用户人数为454万，拨号上网的用户人数为1793万，同时使用专线与拨号的用户人数为403万。除计算机外同时使用其它设备(移动终端、信息家电) 上网的用户人数为107万。[4]

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为了推动信息化发展，中国近年来大幅度下调了电信资费。1999年与1995年相比，固定电话初装费和移动电话入网费分别下降了81和75;国际及港澳台电话资费下降了60-70;因特网资费下降了

70-80.[5]2001年7月，中国正式取消了固定电话初装费和移动电话入网费。电信资费的不断下降，刺激了中国互联网的发展，使越来越多的人可以经常使用互联网进行相互交流。2001年7月，中国政府还在世界上率先推出了国家信息化指标构成方案，由20项指标所构成，包括诸如人均带宽拥有量、人均电话通话次数、长途光缆长度、每百万人互联网用户数、每千人拥有计算机数等指标。

互联网的普及与信息化的发展，推动了政府信息化的进程。实际上，早在70年代，中国政府就开始在统计、地震、气象、电力等部门利用计算机做不同数据处理工作。但政府信息化的真正发展可以说经历了三次高潮。第一次高潮是管理信息系统和办公自动化建设。1983年国家经济信息自动化管理系统开始规划和设计，带动了“六五”期间的12大工程及扩展的办公自动化建设，如邮电通信系统、气象预报系统、电网监控系统等。从1975年下半年开始直到80年代中期，由国家计委牵头，利用世界银行贷款和日元贷款，43个部委局都设立了信息中心。第二次高潮是重大跨部门应用工程。1993年，“金”系列工程-“金关”、“金卡”、“金税”、“金企”等。 第三次高潮是1997年以后，高性能的局域网、与业务工作结合的广域网、同级政府互连的政府网、与因特网连接的政府上网等网络应用。

1999年1月22日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合四十多家部委(办、局) 信息主管部门在京共同举办“政府上网工程启动大会”，倡议发起了“政府上网工程”，会议同时开通全国31个省、自治区、直辖市电视电话会议分会场，各地政府领导和相关部门负责人收看了会议实况; 政府上网工程主网站正式启播，成为我国政府上网的导航中心和服务中心。通过“政府上网工程”的全面实施，揭开了1999年“政府上网年”的第一幕，得到各级政府部门的积极响应。 1999年4月，全国人民代表大会、国务院办公厅、全国政治协商会议、国防科工委、中国贸促会、国务院发展研究中心、国家林业局、国家测绘管理局、国家海洋局等单位加入政府上网工程发起单位行列，政府上网工程发起单位达57家，国务院各部委和国务院直属机构上网单位34家。政府上网工程的全面启动已直接推动中央和地方政府信息化进程，各省市政府机构上网的积极性普遍高涨。据不完全统计，广东、河南、山东、海南、河北、湖南、

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黑龙江、陕西、宁夏、内蒙古自治区等地政府已经召开了全省(区) 范围的政府上网工作会议，成立了专门机构，拨付专项资金用 于支持该项工作，将政府上网工程作为今年政府的一项重要工作加以落实。截至2000年7月底，政府上网工程下注册的政府网站域名达到近4，000个。根据最新的统计，在CN 下注册的域名数共有128362个，以gov 注册的域名已达到5181个，占整个域名总数的4.0 (见附录一：CN 下注册的域名统计) 。为推动“政府上网工程”的实施，针对政府信息资源的开发利用，中国邮电电信总局为政府部门研究制定了相应的网络技术方案，并出台了“三免的优惠政策”，即在规定期限内“减免中央及省市级政府部门网络通信费，组织ISP/ICP免费制作政府机构部分主页信息，组织ISP/ICP免费对各级领导和相关人员进行上网基本知识和技能的培训”。

在政府信息化的浪潮中，各地方和部门纷纷进行了相应的改革，电子政务在某些方面初具雏形。金融、财税、海关、外贸、科教等部门利用公共电信网组建的全国性计算机信息系统已达到108个。由海关总署牵头，国家12个部委联合开发的口岸执法系统可以在网上直接向海关、国检、外贸、工商、税务等政府机关申办各种进出口和行政管理手续，从而彻底改变了过去企业为了办理一项进出口业务而往返于各个部门的状况，实现了政府对企业的“一站式”服务。北京市工商行政管理局2001年6月15日发布了关于实行企业登记互联审批的规定，提出了工商登记事项实行“一家承办，转告相关，互联审批，限时完成”的原则。以后，申请人申请开设企业，只需要向工商行政管理部门提出申请，工商行政管理机关将申请人的基本情况通过互联网转告相关部门，相关部门的规定的时间内进行审批，并通过互联网将审批情况告知工商行政管理部门。这种改革，极大地方便了申请人，避免了不必要的时间浪费和产生腐败的机会。另外，根据北京市政府的“十五”规划，要在“十五”期间建成社会保障信息系统，实施社会保障、户籍管理、公共交通、金融、保险等综合性IC 卡“一卡通”工程，覆盖全市600万受保人群。建成联接市、区(县) 、街道、社区(居委会) 的四级北京市社区服务信息网络及其支撑体系，实施信息化社区计划。“ ”十五“规划期间，要创造条件将主要政府业务以电子化方式提供一周7天，一天24小时的在线公众服务，使北京市政府成为全国领先的电子政府。[6]

3. 通过立法，加强对互联网的管理和规范

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为了保证互联网与政府信息化的顺利推进，中国政府陆续制定了一系列的法律规定，加强对互联网与信息安全的管理，先后制定的专门性规定有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《中国互联网域名注册暂行管理办法》、《中国互联网络域名注册实施细则》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《关于加强计算机信息系统国际联网备案管理的通告》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》、《集成电路布图设计保护条例》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网上网服务营业场所管理办法》、《商用密码管理条例》等。[7]另外，诸如《保密法》、《著作权法》以及其他法律、法规也都有涉及到信息化与政府信息化的规定。

二。中国政府信息化所面临的主要问题

尽管中国政府在推进国民经济信息化与政府信息化方面做了大量的工作，但政府信息化仍然不尽如人意，在某些方面实际上面临着极大的障碍和困难。这些问题主要表现在如下几个方面：

1. 中文信息资源严重短缺，政府信息难以上网

目前，中文信息不足因特网上的千分之一，这和汉字拥有全世界人口五分之一的使用者是不相称的，长期以来中国政府部门掌握社会信息资源的80的有价值的信息，3000多个数据库，但大部分都还是死库，亟需采取有效手段让这部分库“活”起来，进入市场进行流动，产生增值。各省有关部门对于启动省内政府信息资源通过网络手段开发利用作了一定的工作，但在全国范围内还未形成将政府信息资源开发利用的态势，缺乏行之有效的组织和办法。国家和政府信息部门并没有真正发挥起作用，势必引起信息市场的混乱，“垃圾”信息、失真信息随处可见，我们的企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息，不可避免地给一些企业造成经济上的损失，阻碍了生产力的发展。

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究其原因，一方面是因特网这种最廉价便捷的获取信息的方式在我国刚刚兴起，一些政府部门对于把自己的信息内出来共享的意识不够强，有些政府部门的部门利益意识又太重，不愿意把信息拿出来共享，这就亟需我国信息主管部门对其进行组织和引导; 另一方面政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策; 长期以来政府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上，缺乏信息录入、信息更新、信息深加工的专项资金和技术，更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。目前，许多政府网站内容陈旧、缺少特色、缺少与民众的互动与沟通，甚至变成了商业门户网站。

虽然从80年代开始中国的政府部门就普遍设立了各种信息中心，但它们的主要职责是为各级政府的管理和决策服务，并不向社会提供信息。随着政府机构改革的深入，现在大部分的信息中心都被划为事业单位，开始面临生存危机。于是，利用手中所掌握的信息从事商业经营就成为这些信息中心的必然选择。由于这些信息中心与国家机构的密切关系，它们往往能够垄断许多政府信息，并以高额定价来谋取垄断利益。许多国家机构为了从其控制的信息中牟利，同时也为了逃避公众的指责，也愿意与信息中心甚至是一般性的商业信息开发机构合作，通过特许使用或者独家提供的方式，将政府信息提供给信息中心，由它们通过商业方式谋取利益。结果，为了便利信息流通设立的信息中心，实际上成为限制信息流通的障碍。

2. 政府信息安全存在严重隐患，制约政府信息化进程

政府上网要发展，必须解决对安全问题的担忧。目前我国信息安全面临许多严峻的形势，在信息产业和经济金融领域，电脑硬件面临遏制和封锁的威胁; 电脑软件面临市场垄断和价格歧视的威胁; 国外电脑硬件、软件中隐藏着“特洛伊木马”;信息与网络安全的防护能力很差，许多应用系统处于不设防状态，具有极大的风险性和危险性。[8]

由于Internet 是一个开放的网络，存在大量网络黑客甚至黑客组织，出于不同目的，对各站点攻击并篡改页面的事件层出不穷。网上政府是政府在网上的形象，网上政府发布的一些重要新闻、重大方针政策、法规具有权威性， 如果一旦被黑客篡改，将影响政府形象，甚至造成重大的政治经济损失。中国政府信息化的进展有限，在相当大的程度上是因为安全考虑。考虑到政府上网的必要性及对网络安全的顾忌，

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中国许多政府机构采用了两套网络的方案-即公开的Internet 及 各部、委、办、局的Intranet 两套独立网络的规划，避免了黑客通过Internet 侵入Intranet 的可能 性，不失为是一个好的方案，但也存在一些不足。最为主要的表现是限制了网络信息的完整性，限制了政府信息为民众所利用。

3.“数字鸿沟”制约信息化与政府信息化

中国人口众多，各地方经济发展不平衡，不仅存在明显的人均GDP 差距，而且还出现了明显的信息差距。中国东部人均GDP 相当于全国平均水平的1.5倍，它们直接制约了中国中部与西部电信基础设施的建设与信息化的发展。目前除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外，我国的绝大部分地区，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市，西部的甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、内蒙古等省市和自治区的大部分县市和县级民族自治区的政府政务网络化的建设，仍处于较低的技术应用和管理水平。北京人均电信业务相当于全国平均水平的5.23倍，甘肃仅相当于全国平均水平的38.5，西藏为30.8，贵州为28.3.[9]进入90年代，中国地区间的信息差距明显扩大，从因特网的普及率来看，目前仅北京、上海、广东三地的网络用户数就超过中国总用户数的45，其中北京为全国平均水平的21.17倍。宁夏、广西、新疆、内蒙古的人均网络普及水平仅为全国平均水平的1/3左右。青海、云南、贵州、西藏不足全国平均水平的1/5.

中国的信息差距不仅体现在地区之间，而且还体现在城乡之间。1990年，中国城市电话渗透率为1.78，而农村仅为0.17;到1999年，城市电话渗透率为19.19，而农村仅为3.92，相对差距约有5倍。先进的因特网在城乡之间的差距更大，目前网络用户中只有0.3是农民，也就是说，城市普及率为农村普及率的740倍。可以说中国农民是网络革命的局外者。

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