美国政府对互联网信息传播的管理及其启示

2009年2月第7卷第1期总23期北京联合大学学报(人文社会科学版)Journal of Beijing Union University (Humanities and S ocial Scienc

2009年2月

第7卷第1期总23期北京联合大学学报(人文社会科学版)

Journal of Beijing Union University (Humanities and S ocial Sciences ) Feb. 2009

V ol. 7N o. 1Sum N o. 23

美国政府对互联网信息传播的管理及其启示

谢新洲, 王靖华

1

2

(11北京大学新闻与传播学院, 北京　100871; 21首都经济贸易大学人文学院新闻传播系, 北京　100070)

[摘　要]　美国政府对互联网信息传播的管理体系主要包括对网络不良信息的管理、电子商务

秩序的协调以及网络安全保障体系的建构三个方面。中美同属互联网使用大国, 美国的互联网管理为我们提供的借鉴包括:完善网络立法制度, 适应网络发展变化, 并严格执法; 政府加大对网络安全技术研究的投入, 以维护网络信息传播安全; , 特别是利用我国学校教育体制优势, [关键词]　美国; 互联网; 信息传播; 管理[中图分类号]　Q 203　　[]　(2009) 0120109205　　业的发展, [1]

争这一基本原则, 但与此同时美国政府对互联网依然进行了有效而现实的管理。美国政府对互联网的管理主要包括内容把关、秩序协调和安全维护三个维度。本文的研究旨在通过对美国网络信息管理的介绍为我国的互联网管理提供一些借鉴。一、对网络不良信息的管理

互联网上的信息五花八门, 其中可能包括一些对网民有害的不良内容。为维护公众正当权益, 弱化网络传播的负面功能, 美国政府对不同性质的不良信息采取了不同的管理方式。

(一) 对网络色情和暴力信息的管理网络色情和暴力信息对公众特别是未成年人存在危害, 为确保未成年人免受这些不良信息的影响, 美国政府采取了“疏”和“堵”两种手段。

“疏”是指政府帮助公众回避不良信息, 为公众提供其它可供选择的信息来源。美国联邦调查局和教育部曾制作并散发一些指导安全使用网络的手册, 告诉家长怎样了解孩子是否受到网上不法行为的诱惑, 怎样向有关部门报告等等。政府还开设专门网页、网站及专线电话, 通告网上儿童色情及暴力活动的信息, 支持建立专门适合青少年的网站。w w w. kids. us 就是一个政府支持的“放心网”,

[收稿日期]　2008-12-10

(项目号70573005) 研究成果之一。[基金项目]　本文系国家自然科学基金项目“我国电子媒体管理与政策研究”) , 男, 湖南桃江人, 北京大学教授、[作者简介]　谢新洲(1964—博士生导师, 主要研究方向:新媒体与网络传播、企业信) , 女, 辽宁朝阳人, 博士, 首都经济贸易大学人文学院新闻传播系讲师。息化与竞争情报; 王靖华(1968—

该网站所有内容均受到核查、不含色情内容及聊天

[2]

室、不存在儿童不宜访问的网页链接等等, 而国会支持的一个网站i 2S AFE 自1998年建立以来, 已经发展成为教育青少年正确使用网络的著名网站, 其中的分站点xblock. isafe. org 则为未成年人回避色情内容提供各方面的建议。

“堵”是利用技术及法律手段对网络内容“把关”, 将不良内容阻截到特定群体的视线之外。在技术上, 美国主要通过类似电影分级的方法对网站评估、分类, 并利用IP 识别技术, 使人们认识某网站的性质, 并无法访问不良网站。美国设有专门的机构对网络内容进行评估并分级, 以判断特定内容的传播范围。IP 封堵、代理服务器等技术手段可以屏蔽不适合儿童的网站, 帮助父母滤掉不良内容。如今, 网络过滤技术被广泛用于美国家庭。据美国PEW “互联网与美国生活项目”调查组织(Pew Internet &American Life Project ) 的一份研究报告显示, 到2005年, 美国半数以上有12～17岁孩子的家庭用网络过滤器来限制孩子接触不良内容, 比2000年增长了65。2007年, 美国参议院商业委员会通过一项法案, 要求联邦通信委员会监管一种超级V 芯片的开发, 这种芯片可以检查从手机到互联网在内的各种通讯工具的内容, 给家长带来更多方便。

美国对中小学校等电脑集中区域实行联网管

110北京联合大学学报(人文社会科学版) 2009年2月

理。华盛顿市教育委员会是该市所有公立中学联网电脑的网络管理员, 随时监控辖区学校是否有儿童在学校网络上接触不良内容并进行处理。这种做法既有效又节约了管理成本。另外, 很多法律为“堵”提供保障。2000年的《未成年人互联网保护法》规定, 中小学校、公共图书馆等区域必须在网络服务目录上提供过滤器, 确保儿童接触不到有色情内容的网站; 任何因商业目的在网络传播中导致未成年人接触到有害信息的行为, 视情节轻重, 要受5万美元以下罚款或被判6个月以内刑期的处罚, 或两罚并用。

(二) 对垃圾邮件和虚假信息传播的控制

很多人使用网站的电子邮件系统。但是, 许多邮箱, 甚至泛滥成灾, 线从1996, 到2001年该公司针对垃圾邮件发送者的民事诉讼达12起, 虽然它在多数案件中胜诉,

[4]

[3]

个有关网络广告隐私保护的指导原则, 用于约束谷歌、雅虎、MS N 等公司对用户网上行为进行跟踪并进行精准推送相关广告的营销活动。这种营销虽然能给某些人带来方便, 但对多数用户构成个人隐私侵犯。

许多法律用于保护个人隐私, 最高法院也积累了较多相关判例。随着电子通信技术的发展, 网络隐私立法随实践需要而逐步推进。1986年的《电子通信隐私法》提供了对电子通信内容的隐私权保护, 禁止任何个人和商业组织未经授权窃取贮存在。近年来一些法, 如《健康; 规范了网上向儿童销售产品的行为《格翰姆; —布莱利法》要求金融机构必须告知消费者有关他们的数据共享政策等等。

政府鼓励网络企业通过自律维护网民隐私。自律主要是通过网络服务商自我约束、行业协会监督以保护上网者的隐私。因为政府对自律较好的企业给予税收优惠, 企业也热衷于参加一些有自律规范的行业组织。T rustE 就是其中一个网络隐私保护组织, 它根据特定判断标准为遵守协定的网络服务商颁证, 而服务商则因为拥有证书而享有信誉。

[7]

但应付这些事

件无疑很伤脑筋。

2003年出台的《反垃圾邮件法案》, 使网站在与

垃圾邮件的对抗中有了依靠。该法规定, 任何人未经授权向多人发送含虚假商业信息的电子邮件均为违法, 违法商家将被处以几百万美金的罚款, 主要责任人可获最高5年的有期徒刑。2005年, 世界三大垃圾信息散布者之一里希特, 被判赔微软公司700万美元。美国政府还通过建立技术、行政、民事

(四) 监控危害国家安全的情报传播

和刑事工具相结合的管理体系, 为消费者提供多种办法以阻挡垃圾邮件, 包括安装垃圾邮件过滤器等等。

网络还传播大量虚假信息, 它们占用大量网络资源, 误导甚至诈骗用户。据美国网络犯罪投诉中心统计, 该中心在2006年共接到20万起网络犯罪投诉, 投诉人在网络购物中平均损失700多美元。其中44199的人是在网络拍卖中被诈骗的,5的投诉与信用卡欺诈有关。联邦调查局为此发出警告, 希望网民警惕那些要求透露个人信息和银行账号的邮件。

(三) 通过法律和网络自律保护个人隐私

网络隐私侵权是利用互联网实施的非法泄漏或利用他人信息、干扰他人私生活的行为。美国学者早就注意到, 当网民在网上浏览新闻、通过网络购物或者利用网络软件聊天时, 个人隐私信息就有可能被他人获取, 并被非法利用, 从而造成网络隐私被侵犯。2007年底, 联邦贸易委员会发布了一

[6]

[5]

据统计, 各国情报机构所获情报八成源于公开信息, 其中半数又来自互联网。海量信息在网络上广泛传播, 其中完全可能包括威胁国家安全的信息, 监控这些信息有其必要性。2001年“9・11”事件之后, 为严防有关恐怖袭击的信息通过网络传播, 并针对计算机欺诈和黑客行为, 美国迅速通过《爱国者法》和《国土安全法》。《爱国者法》授权国家安全和司法部门对涉及恐怖、计算机欺诈及滥用等行为进行电话、谈话和电子通信监听, 并允许电子通信和远程计算机服务商在特殊情况下向政府部门提供用户电子通信记录, 以便政府掌控涉及国家安全的第一手信息。《国土安全法》对互联网的监控更为严密, 法案中增加了有关监控互联网和惩治黑客的条款。2008年2月, 参议院通过了授权安全机关在反恐战争中窃听外国电话与监控电子邮件的争议性法案, 表明美国政府处理电子通讯与国家安全关系中的强硬立场。

虽然关于政府是否可以控制网络内容还存在

[8]

第7卷第1期谢新洲等:美国政府对互联网信息传播的管理及其启示111

争议, 如有人认为这类控制可能面临违宪指控, 或者认为网络内容分级及过滤等方法已经足够, 政府对网络内容管制是多此一举, 但美国政府确实对网上信息进行监控。令人放心的原则是:如果信息没有触犯国家法律, 威胁公众利益, 政府无权将其公开。

[10]

[9]

织表演和唱片条约》缔结, 对有关问题进行了规定。美国国会1998年通过《千年数字版权法》, 与这些国际性条约进行了对接。该法涉及网上作品的临时复制、网络文件传输、数字出版、数据库的保护等, 规定未经允许在网上下载音乐、电影、游戏、软件等为非法, 网络著作权保护期为70年。其他一些重要条款包括:大多数商业软件的盗版行为定性为犯罪行为; 认定生产、销售或传递用于非法复制软件的解码装置为违法行为等等。

(三) 电子商务活动的秩序规范

[13]

二、电子商务活动秩序的协调

电子商务带来一些新的冲突, 如网络域名抢注、网络传播对知识产权的侵犯、及电子商务行为标准的统一性等等。美国政府主要通过立法对其进行利益协调和秩序理顺。(一) 域名注册与保护

互联网域名是惟一的, , 他用户就无法使用。, , 以使域名合法化。为审查域名商标申请, 美国专利和商标局规定了关于域名获得商标注册的条件, 包括只有核心域名才可以申请注册、将域名注册为商标时必须指定受保护的商品或者服务等等。这些规定便于控制恶意的、欺骗性的域名注册行为。

随着越来越多的用户使用互联网, 域名资源相对稀缺, 域名抢注行为渐盛。域名抢注是将其他人或公司特有标志的名称抢先在网络上登记, 以转让、倒卖, 或者引诱消费者登陆网站并获取利益。针对域名抢注, 美国国会1999年通过《反域名抢注消费者保护法》, 规定任何企业、个人或组织, 以牟利为目的, 注册、交易或使用与他人商标相同、相似的域名, 均属违法, 相关商标持有人可对其起诉, 恶意抢注行为一旦确认属实, 法院可通过发放禁止令或没收、撤销等手段终止其侵权行为, 并酌情处以1千美元至10万美元的罚款。2000年, 运动农庄公司因为抢注其母公司的域名w w w. sportys. com 而依据新法获恶意抢注罪, 并被裁决将所注册域名归还母公司。

(二) 网络知识产权保护

互联网一问世, 信息和娱乐部门就开始利用这一新媒体来传播各种信息。数字化技术使各种文字、音频、视频等轻而易举地复制和再传播, 传统的知识产权保护标准却无法适用于网上软件保护、音乐版权、平面媒体内容在网上转载等等问题。1996年, 为解决数字和网络技术带来的产权保护问题, 《世界知识产权组织版权条约》和《世界知识产权组

[12]

[11]

, 互联网便成。对这种特殊。美国政府《网络免税法案》旨在制定统一的联邦政策, 反对州和地方政府干预电子商务和计算机互联服务, 由国会统一管辖电子商务。法案确立暂时免去网上交易的各种税收, 明确规定任何州和地方政府不得对互联网和计算机互联服务的提供者和使用者征税。1997年公布的《全球电子商务政策框架》确定了电子商务发展中的基本原则, 包括:政府应当避免对电子商务作不恰当的限制; 发挥私营企业在电子商务发展中的主导作用等等。同时, 在降低网上交易关税、开发电子支付系统、建立电子注册处、保护知识产权等方面提出指导性意见。1998年的《数字签名和电子印鉴法》旨在许可金融

[14]

机构使用电子印鉴技术。1999年的《统一电子交易法》允许在网上实现各种商业交易, 包括使用电子签名和电子公证。同一年修订的《网络免税法案》确定了长期免除网上交易税收的原则。这些法案作为对电子商务的推动性控制, 在规范电子商务行为中使其避免因无章可循而陷入混乱, 并使电子商务因为秩序规范而具更大吸引力。

三、网络安全体系的建构

英国人麦金农于2001年至2002年, 非法侵入美国国防部、国家航空和航天局部门的97台计算机, 给美方造成大约140万美元损失。可见, 随着企业、政府部门开办网站, 安全问题至关重要。据美国审计总署对联邦调查局所使用网络的研究表明, 该网络存在大量安全问题, 主要包括:网络设备没有有效配置以防止未经授权的访问, 用户没有被充分鉴别, 访问权限没有被有效管理等等。其中, 有15个问题存在两年以上, 有8个问题是高风险的攻击对象。为此, 美国2003年公布的《国家网

[15]

112北京联合大学学报(人文社会科学版) 2009年2月

络安全战略》报告将网络安全提升至国家安全的战略高度, 从国家战略全局上对网络的正常运行进行谋划。近年来, 美国政府通过立法、财政支持与鼓励网络安全产品开发加强网络安全体系的建设。

(一) 通过立法为网络安全体系建构提供制度保障

网络安全立法是网络安全体系建设的制度保障。2002年2月美国众议院通过了《信息网络安全研究与发展法》, 该法是自“9・11”事件后, 美国通过立法的形式在信息安全领域采取的一系列重要举措之一, 是美国计算机与网络安全领域一个基本的转折点。该法在机构建设、研究计划管理、资金投入与管理、专门人才培养等方面采取的一系列措施, 成为网络信息传播安全工作本据。

[16]

发热情, 政府便借机呼吁IT 企业之间要加强合作, 通过研究网络安全产品向政府和社会提供较好的服务。软件经销商被要求为安全性能不佳的软件配置补救程序, 并有责任督促用户使用这些补救程序; 网络服务商有义务帮助用户扫除病毒, 并防止用户的IP 地址被盗; 还应为用户安装个人防火墙等等。政府的支持和资助使许多企业参与到公益性网络安全技术研发项目当中。2005年美国科学基金资助1900万美元发起了一个研究项目, 主要目的是“创造出一些能够保证计算机软件和网络的安。该项目由名为TRUST , I BM 、Intel 、Micros oft 、。政

[17]

。

此外, 美国政府还支持专业网络安全公司对网络管理员进行培训, 使其了解路由跟踪技术等黑客攻击手法以防范黑客攻击, 使管理者对于网络安全有足够重视并有一定技术防范能力。

四、几点启示

中美同属互联网使用大国, 美国政府的做法对我国政府科学合理地管理互联网提供了一些借鉴。

首先, 完善网络立法制度, 严格执法。网络管理应该有章可循, 章法应该适应变化。美国的网络管理推崇以行业自律为主, 有关互联网新法的不断出台, 适应了互联网发展的需要。我国从1994年国务院公布《计算机信息系统保护条例》起, 已经制定了多部管制网络传播的法律。但是, 我国的互联网立法目前正面对着许多新的问题, 比如新兴的电子商务、网络隐私侵犯、网络欺诈等等, 这些都需要有的放矢地立法, 并且进行适时调整以应对变化。另外, 虽然我国近些年通过了一系列网络法律法规, 但执法力度相对较弱, 存在有法不依, 无人问津的情况, 甚至在一些著名的门户网站的主页上, 就存在着不适合儿童的内容, 在一些较大的网站, 也有大量不法交易行为。因此要在加强规范的同时, 加强执法力度, 特别是对于如隐私侵犯、诈骗、色情等对公民基本权益带来严重危害的网络问题更要严格管理。从电子商务的角度来说, 网络已经成为市场行为的延伸平台, 完善的法规可以确保网上交易行为的公平、公正, 并将网上欺诈等行为带来的损失降到最小, 唯此, 才能拓展网络交易的发展空间。

其次, 积极支持网络信息控制技术研究, 推动

(二) 增加投入, “9・11”事件后, 发力度。2002年, 美国科学基金增加了“IT 与国家安全”专项基金。为加强网络安全研究, 美国政府还制定了“网络空间人才”计划, 以培养急需的网络人才。而一项关于“网络安全研究与开发法案”的议案要求美国政府在5年内投资8178亿美元, 用于计算机和网络安全人才的培养, 重点资助网络安全专业的博士生和博士后。美国2003年财政预算中设7122亿美元的专项经费, 用来研发与本土安全有关的信息技术, 其中2198亿美元用于维护网络安全, 比2002年度提高了381。这些预算分别划拨联邦调查局、国防部、商务部等等, 用于研究针对政府和私人信息技术设施的电子攻击行动; 保证计算机安全部门开展网络安全的技术指导和技术支持; 鼓励高等院校开设计算机安全专业、开展专项课题研究, 并为志愿从事计算机安全工作相关专业的大学生提供奖学金等等。2008年初, 布什签署一项法令, 要求提高政府部门的网络安全。该法令允许国家安全局对联邦政府的所有电脑实施监控。据报道, 政府将要求在2009年预算中拨付数十亿美元用于旨在提高政府部门网络安全系数的“曼哈顿计划”。

(三) 鼓励企业加强网络安全产品研发

鉴于保障信息安全和进行反攻击与IT 企业联系密切, 美国政府号召IT 企业积极参与国家网络安全保护行动。网络用户对于病毒、黑客的防范意识, 形成了对防火墙、防病毒软件等信息安全产品的市场需求, 进而激发了有关企业对相应产品的开

第7卷第1期谢新洲等:美国政府对互联网信息传播的管理及其启示113

网络安全维护。美国是信息技术强国, 凭借其先发优势, 已经产生一些具有国际竞争实力的网络安全技术研发企业, 比如赛门铁克等, 美国政府大量的资金投入从中起到较强的推动作用。网络安全技术研发的高成本、长周期、低回报等客观因素, 造成企业缺乏投资热情, 这就需要政府进行投入, 以提高网络企业进一步投资的信心。我国很少有实力强大的研发网络安全产品的企业, 只有国家成为网络安全投入的主体, 大力加强资金、人力的投入和政策支持, 才能生产出技术含量高的内容过滤软件、杀毒软件、防黑客软件等等, 建立网络安全运行的技术保障体系。当然, 网络传播的背后是人的因素, 我们利用技术但不应该盲目依赖技术, 对于一些特殊情况要进行人性化处理, 所认为的, , 许多“无辜”, 对这种技。

第三, 加强网民教育, 提升网民的网络素养。美国政府对未成年人以及家长进行的网络使用技术的宣传很值得我们借鉴。我国半数网民为青少年, 其中有大量未成年人。尽管父母可以承担一些

对孩子进行网络使用教育的责任, 但大多数父母可能不比他们的孩子更懂得如何使用网络, 也可能因为个人精力有限而难以担此重任。对此, 我国政府可以组织媒体、教育部门、社会力量等等通过举办公益讲座、散发印刷品等方式让更多的孩子和家长理解网络技术以及网络传播中的利与弊。也可以面向专门人群建设专门的网站, 使网民在网上有归属感。同时, 还可以充分发挥我国公立学校众多的优势, 通过学校对学生进行网络使用能力的教育。比如在中小学开设网络使用方面的通识类课程以, 以有效、暴力。, 懂得网络使用技术的家长。

网络管理是全方位的管理, 涉及社会不同的组织、层级和机构。政府应该充分发挥在宏观调控、立法、教育等方面的优势, 与企业组织、科研部门、学校、家庭之间建立协作机制, 整合社会、技术、管理力量, 在营造安全、健康的网络环境中发挥主导作用。

[参考文献]

[1]　陈亮, 马费成, 汪斌. 国家信息政策体系构建[J].情报学报,2002(5) :592-597. [2]　王雪飞, 张一农, 秦军. 国外互联网管理经验分析[J].现代电信科技,2007(5) :28-32. [3]　潘天翠. 透视国外互联网管理[J].网络传播,2007(5) :24-27.

[4]　Oscar S ilver. AO L Files Another Lawsuit T o S top Junk E 2mail[J].Netw ork Security ,2001(3) :7.

[5]　Anonymity. US fraud victims face Internet auction rip 2off :F BI hotline gets m ore than 200,000com plaints [J].C om puter Fraud &

Security ,2007(4) :4-6.

122北京联合大学学报(人文社会科学版) 2009年2月dem ocracy , and the relation between correct procedure and correct result.

K ey w ords :dem ocratic management of a university ; deepen understanding ; em phasize practice ; deal with relations

(责任编辑　孙俊青)

(上接第113页)

The U . S . G overnment ’s Online I nformation

Management Strategy and Its Implications

XIE X in 2zhou ,W ANGJing 212

(11School of Journalism and C U , , 21Journalism and C ommunication Department of , , , China )

Abstract :The U. management system includes three parts :the management of harm coordination of E 2commerce order , and the construction of web safety system. Both China and the United States are countries with huge numbers of internet users , and the U. S. g overnment ’s experiences in managing the online information system provide us with many useful references. These include :1) establish a better internet and web law 2making system based on the development of the internet ; 2) g overnment should invest m ore on internet security research to maintain the safety of internet information transmission ; 3) g overnment should integrate s ocial res ources to im prove internet users ’literacy , especially to educate adolescents about internet security knowledge through Chinese educational system.

K ey w ords :The United States ; internet ; in formation transmission ; management

(责任编辑　赵　明)