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网络监管的国外经验及对中国的启示

2017-12-17 16:34:55     浏览量: 12

网络监管的国外经验及对中国的启示

李娅

刘宁

2010年上半年,我国网民继续保持快速增长态势,截至2010年6月,我国总体网民规模达到4.2亿,突破了4亿关口,较2009年底增加3600万人。互联网普及率攀升至31.8%,较2009年底提高2.9个百分点。手机网民成为拉动中国总体网民规模攀升的主要动力,半年内新增4334万,达到2.77亿人,增幅为18.6%。未来5年我国互联网普及率将达到45%。网络已经渗透到社会生活的各个方面,深刻改变着人们社会生活方式和生产方式。网络是一把“双刃剑”,在给“网络诟病”也随之而来,我们带来极大便利的同时,

如何为数亿网民提供一个绿色、文明、健康向上的网络环境,成为网络管理面临的严峻挑战。

一、网络安全面临的风险分析

网络具有开放性、低成本、反控制、匿名性和互动性等特征,以及人为疏忽和网络技术本身存在的缺陷,决定了网络存在着严重的脆弱性。

(一)网络欺诈、网络盗窃等网络犯罪活动危害公共财产安全

网络欺诈和网络盗窃是两种常见的网络犯罪形式。网络诈骗是指以非法占有为目的,利用互联网采用虚拟事实或者隐瞒事实真相的办法,骗取一定数额的公私财物的行为。网络盗窃是指通过计算机技术,利用盗窃密码、控制账号、修改程序等方式,将有形或无形的财物和货币据为己有的行为。网络欺诈和网络盗窃虽然手段多样,但两者的最终目的均是将他人财

物非法据为己有,两者均直接危害公共财产安全。网2009年接到络钓鱼是网络诈骗的常见形式。据调查,

钓鱼网站举报数量为9185个,并且保持快速增长的形势,有超过九成网民遇到过网络钓鱼,其中,11.9%的网民蒙受了经济损失。网络盗窃也是愈演愈烈,仅2010年上半年,就有30.9%的网民账号或密码被盗过。网络欺诈和网路盗窃不仅给受害网民带来较大的时间成本,经济损失和精神损失,同时也恶化了网络信任信用环境,进而导致网民减少甚至避免使用某些网络应用,最终制约了网络的健康发展。

(二)网络黑客攻击、网络病毒等严重威胁网络运行安全

网络本身的技术缺陷给黑客提供生存空间。黑客的攻击手段层出不穷,攻击行动无所不在,无时不有。有的对网络设备进行信息轰炸,致使服务中断;有的入侵Web或其他文件服务器删除或篡改数据,致使系统瘫痪甚至完全崩溃等等,其攻击杀伤力强,危害极大。仅2009年我国有52%的网民遭遇过网络安全事件,为此遭受的经济损失高达153亿元。

网络病毒是网络的另一诟病。2009年新增电脑病毒超过2000万,并且伴随着用户对网络安全问题的关注,病毒呈现多元化发展趋势,以猫癣下载器、宝马下载器、文件夹伪装者为代表的“隐蔽性”顽固病毒频繁出现,同时小范围、针对性强的木马、病毒也已成为新增病毒的主流,危害十分大,仅2010年上半年,就有

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59.2%的网民在使用互联网过程中遇到过病毒或木马攻击,遇到该类不安全事件的网民规模达到2.5亿人。

(三)网络淫秽色情等有害信息严重危害未成年人身心健康

网络色情是以网络为传播渠道进行传播的色情信息和渗透色情思想的色情资料以及以性或人体裸露为其主要诉求的讯息,目的在于挑逗引发浏览对象的欲望。在表现形式上,网络色情也由过去的建立色情网站,发布色情图片、文字、视频、音频、漫画等,拓展到色情视频聊天、BBS论坛张贴色情图片及信息、电子邮件传播色情信息、手机传播、组织介绍卖淫嫖娼等。网络色情是社会的毒瘤,败坏了社会风气,尤其是对青少年的身心健康、社会生存能力和行为模式选择造成了严重的不良影响。我国有近半数的大中学生光顾过色情网站。在违法犯罪的青少年中,有80%的青少年是因为受到网络色情、暴力等有害信息的诱惑。网络色情犯罪激增正处于爆发的态势。

(四)网络侵权严重威胁网络知识产权

沸沸扬扬的“谷歌事件”虽暂时平息,但网络技术对网络知识产权的挑战仍将继续下去。目前网络侵权的形式主要有网页网站侵权、P2P下载侵权、域名抢注侵权、网络隐私侵权、网络游戏侵权。此外,还有网络上传和下载、

网络链接、网络转载等其他侵权形式。其中网络盗版已经成为知识产权的头号杀手,无论网络盗版者如何为自己辩护,都不能掩盖其侵权的实质。当前,网络影视盗版率近九成,数字音乐每年因盗版损失上百亿元,每年软件盗版造成的损失按市价折算的经济价值超过千亿元,盗版网站给网络文学造成的损失每年约40亿元至60亿元。网络侵权损害了个人的合法权益,造成大量的利益纷争和冲突,扰乱了网络传播环境,无论从就业、收入还是创新视角,网络侵权都不利于新闻出版、

文学艺术、广播影视等传统版权产业的生存和新兴媒体的发展。

二、国外网络监管的经验做法与比较(一)韩国

韩国是世界上最早设立互联网审查机构的国家,也是目前网络管理水平最先进的国家。韩国管理网络的经验做法可以归结为“网络黑名单制”联手“网络实名制”。

早在2001年,韩国先后颁布了《不当互联网站点

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鉴定标准》和《互联网内容过滤法令》,在法律框架上确定了信息内容过滤的合法性。《互联网内容过滤法令》

禁止互联网服务商接入所有被韩国政府列入“黑名单”的网站,要求为保护未成年人,必须在网吧、公共图书馆和学校等场所安装过滤软件,并引入内容分级管理制度。同年,

信息通信伦理委员会经过审查鉴定,出台了一份包含11.9万个网站地址的“黑名单”,要求互联网5服务商加以屏蔽。近年来,韩国还陆续通过了《促进信息化基本法》、《信息通信基本保护法》、《促进信息通信网络使用及保护信息法》等法案。这些法律规定监管机构有权对不符合监管要求的网络行为进行限制、删除甚至经济和刑事处罚。此外,韩国还成立了违法和有害信息报告中心,负责监督互联网上不良信息的传播和民众举报。

韩国网络有效监管还在于韩国网络实名制的成功实施。韩国通过征求社会各界意见后以立法形式在全球率先实行了网络实名制。通过用户真实身份登记,遏制网络匿名传播环境下的不文明行为和网络犯罪。在公民合法权益受到侵害时,追究不法行为人的法律责任。需要指出的是,韩国政府并没有忽视实行网络实名制的负面影响,韩国网络实名制是后台实名制,用户在登录时用真实身份信息,而在前台发布信息时则用代号代替真实身份。在实名制实施过程中,韩国政府坚持的是有步骤的慎重推行,而不是迅速全面的展开。

(二)新加坡

作为网络管理最为成功的国家之一,新加坡网络管理经验可以简单的概括为:多管齐下、严格立法、安全第一。首先,新加坡政府高度重视互联网的立法及执法工作,将国家安全及公共利益置于首位。政府将国内安全法》、《煽动法》、《广播法》以及《互联网实务法则》

等相关法律有机结合起来,严厉打击和制止任何个人、团体或国家利用网络来危害新加坡国家安全的行为。其次,严格控制网站的创立及网络服务内容。新加坡《互联网实务法则》规定,所有互联网服务供应商都为政府所有或有政府背景,并遵守媒体发展管理局制定的互联网操作准则。管理局有权命令供应商关闭被认为危害公共安全、国家防务、宗教和谐及社会公德的网站。同时对互联网的内容做了严格要求,并支持开发推广网络管理软件,过滤不符合要

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求的网络内容。再次,加强公共教育,提高公民自觉过滤意识。如:鼓励和推广“家庭上网系统”和绿色上网软件;增加公共财政支出,支持有效管理工具的研发和相关公共教育与培训活动,帮助家长指导孩子安全上网等。

(三)英国

作为市场运行机制较为成熟的国家,英国对网络的监管更多的是通过市场调节与行为自律的方式来实施的。监督非监控、全民共参与是英国网络监管的典型特征。早在1996年,就由英国政府部门牵头,与网络业界代表和行业组织代表签署了网络监管的行业性规范

《R3安全网络协议》,其中“R3”分别代表分级、检举和责任。由互联网监察基金会负责该协议的具体实施。在具体管理中,互联网监察基金会将R3的精神体现的淋漓尽致。

首先是对网络信息进行分级。对于不违法,但可能引起用户反感的网络内容,网络监管者会进行分级和标注,以便用户自行选择取舍。对于非法内容建立同一资源定位符”(URL)名单,并对名单进行及时更新,以便网络企业自己决定是否关闭有关链接。其次,健全投诉渠道。公众可以通过电话多种便捷方式向基金会举报问题或非法网站,当基金会确认举报情况的真实性后会与政府的有关部门和网络供应商进行协调并作出处理。再次,基金会以《R3安全网络协议》为基础,拟定了《从业人员行为守则》,要求网络提供商承担起确保网络内容合法的责任。

需要指出的是,基金会董事会的十名成员中,主席和其他六人都是竞选上岗的独立人士,只有三人是从网络企业中选出。董事会成员广泛的社会代表性,确保了全社会对网络监管的参与和平衡。另外,英国政府也十分注重立法监管,除了《R3安全网络协议》,在2001年英国还开始实施了《反恐怖主义法案》,将严重干扰或中断电子系统运行的行为,如网络黑客攻击,定性为恐怖主义。

(四)法国

法国网络管理呈现出两大特点。一是重视网络知识产权保护,严厉打击非法下载行为。2006年的《信息社会法案》和2009年的《创作与互联网》等法律均严厉打击各类非法下载行为。网络著作传播与权利保护高级公署是网络监管的重要执法机构,该机构由行

政、立法及司法三个部门组成,专门负责监督管理网络盗版的情况,受理举报,建立档案,提出警告,并及时向司法部门转交有关违法盗版行为事件。该部门的工作重点是预防,而非惩治。对于非法下载行为,法国建立了灵活的反应机制,注重执法效率。在具体的执法过程中,执法部门会对非法下载行为提出警告,在二次警告失效后,法官会对其做出一年的断网惩罚和1500欧元的经济处罚。对于不思悔改的盗版分子,则会加倍处以重金处罚。

法国网络管理另一个特点是重视对未成年人保护。为了降低和消除网络对未成年人不良影响,法国建成了从政府、学校到社会的监督保护网络。1998年法国通过了《未成年人保护法》,严惩利用网络诱导青少年犯罪的行为。法国教育部还通过控制加引导的方式,在打击网络犯罪的同时,利用网络开展文明教育,引导学生在上网时提高警惕,防止黄色、暴力等不良信息的侵害。学校一方面对学生积极进行网上文明教育,另一面通过在校园网上安装浏览自动监视器,并链接涉及淫秽和种族歧视的

“黑名单”,进行专门的技术处理,限制学生的上网内容和范围,防止学生受到不良信息的侵害。另外,一些非政府组织也积极加入保护未成年免受“网毒”侵害的队伍中。如法国“无辜行动”

和“电子—儿童”协会,其主要任务是向学校和家长免费提供家庭网络管理软件,指导学校和家长对儿童进行防毒保护。

(五)国外网络监管的经验比较

国外网络监管的先进经验,其共同点可以归结为以下几点:

一是严格立法,做到网络监管有法可依,有章可循,并由专门的机构负责实施,注重执法的方式和效率;二是严格市场准入,并通过立法、“黑名单”制度、分级制度以及技术手段限制网络信息的内容和范围,重点保护未成年人;三是实现网络实名制,防止恣意妄为,做到言责自负;四是加强行业自律,提高网络供应商的责任意识;五是成立网络非法信息举报机构,充分发挥学校、家庭、非政府组织等社会力量,形成立法部门、政府、行业和民众等协调合作,相互补充的监管机制。

三、国外网络监管对中国的启示

实践证明,净化网络环境,促进网络产业的健康

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发展,单单依靠市场调节和民众自律是远远不够的,必须加强政府的网络监管。国外网络监管的经验做法对完善我国网络监管具有重要启示。

启示之一,完善法律法规体系,注重执法方式和部门协调。目前我国关于网络安全立法存在的主要问题是立法主体多,层次低,缺乏权威性、系统性和协调性。尤其是涉及反网络攻击、治理淫秽色情网络信息和保护数字版权的法律还不够完善。多头立法以及多头监管又造成了交叉和重叠监管,严重影响了执法的效率。执法过程中,执法机构往往对违法违规行为直接做出处罚,缺乏配套的预防和治理措施,难以做到标本兼治。因此,应尽快将我国网络立法问题做通盘考虑,借鉴国外先进的立法模式,在人大统一立法的前提下,授权各个部门制定一定的部门法。并根据我国《立法法》来解决各法律部门之间的冲突问题。执法部门要严格执法,注重执法的方式和部门的协调,在严惩网络不法行为的同时,建立与相关问题相配套的预防和治理机制,做到标本兼治。另外,在立法和执法的内容和范围上,重点应是公共信息,对于个人正常的网络信息,政府不应随便越界干涉。公共信息和个人信息的边界在于接收对象的属性,如果信息发出前接收对象不明确,那么该信息为公共信息,反之则是个人信息。

启示之二,有步骤地推行网络实名制。网络实名制是网络治理的第一步,是实行网络执法的最基本条件。网络实名制有利于减少政府网络监管的成本和难度;有利于网民形成文明上网习惯和责任意识;有利于网络执法的国际协调。需要指出的是,网络实名制的实施,需要具备一定的民意基础和技术条件。虽然当前我国还不具备实行网络实名制的民意基础,但决不能停止推行网络实名制的步伐。首选要加强对民众关于网络实名制的引导、

宣传和教育,获取民众支持,同时要通过技术手段建立庞大的个人真实信息数据库,为网络实名制的实施做好必要的技术准备。另外,不应忽视网络实名制的可能存在的负面影响。要通过立法和技术手段保证个人信息不被非法披露、盗用,防止网络实名制成为不法分子从事不法行为的工具。在网络实名制的推行过程中,应从访问量较大的网站开始,有步骤、分阶段展开。

启示之三,严格市场准入,限制网络信息的内容

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和范围。为了净化网络环境,严格市场准入和对网络信息的内容和范围进行限制是完全必要的。从国际经验做法看,限制手段主要有立法,黑名单制度、分级制度和技术手段等。在具体的做法中,网络信息的限制程度应根据对象而定,对青少年应严格限制,对于其他民众,应以分级制度作为主要的限制手段,在对网络非法信息进行严格限制的同时,对不违法但可能引起民众反感的信息,应该通过出标注等技术处理,由民众自行决定做出取舍。

启示之四,加强行业自律。行业自律是构建完善的网络监管体系的必要组成部分。加强行业自律应从以下几个方面入手。一是由政府牵头建立健全行业法规和标准,提高网络供应商的责任意识;二是完善行业组织主要成员的任用机制,最大限度地确保全社会对网络监管的参与和平衡。行业组织除了负责监督行业法规和准则的实施外,还应注重与政府监管机构和社会民众的沟通协调,支持政府各种监管措施的实施,并广泛接受社会各界监督。三是应促进网络行业内部的公平竞争,避免网络提供商为了谋取私利,提供非法网络信息和为不法分子提供从事网络犯罪的网络空间。

启示之五,充分发挥民众的力量,建立社会各界共同参与相互协调的监管体系。社会民众是网络信息的最终需求者,赋予社会民众一定的监管权力是必须的也是必要的。一是充分发挥网络举报机构的作用。我国已成立了互联网违法和不良信息举报中心和网络违法犯罪举报网站等投诉机构,但由于宣传力度和激励机制不够,这些机构的作用并没有充分显现。为此,应加强对该机构的宣传,尤其是网络宣传。并加强对举报行为的激励。二是政府应增加公共支出,支持学校及非政府组织积极加入网络监管的队伍,并通过举办社会公共培训等方式,指导学校和家长对青少年进行防毒保护。

网络管理显然不只是政府和行业的事情,其与社会各界息息相关,必须让个人、企业等社会各界都参与进来,共同管理。根据国际经验和我国国情,通过完善法律确定网络自由与监管的合理边界,建立由政府主导,社团跟进,行业自律和协作的管理体系应是我国网络管理的最优选择。□

(作者单位:山东经济学院统战部;山东经济学院财政金融学院)

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